我国法律监督机关(我国法律专门监督机关)

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“检察权”和“法律监督”是法律上的两个重要概念,涉及检察机关的基本定位和主责主业,但长期以来界分不清,存在很多不同的认识。比如有人认为“检察权包含法律监督权和以诉权为中心的固有司法权能两个层面”。也有人认为“法律赋予检察机关的权力即检察权,在性质上是一种法律监督权”。有的学者则坚持所谓“法律监督权的一元论”,认为检察机关的各项职能都应当统一于法律监督。极端的看法则将检察权中司法办案的职权(如公诉权),与狭义的法律监督(主要为诉讼监督权)混同,认为办案就是监督、监督就是办案。这些都与对这两个法律上的概念辨析不清有关。相对来说,检察权的指向较为明确,但究竟有没有一个独立的法律监督权,检察权与法律监督之间又是什么关系?笔者不揣浅陋,略作解析,求教于方家。

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一、检察权是职权,法律监督是性质,存在不同的层级关系

《宪法》第一百三十六条规定:人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《人民检察院组织法》第二条第二款规定:人民检察院通过行使检察权,……。《检察官法》第二条规定:检察官是依法行使国家检察权的检察人员……。检察权即检察机关的权力,按照职权法定的原则,法律明确规定、赋予检察机关行使的具体权力,这些权力的总称就是检察权。《人民检察院组织法》第二十条规定:人民检察院行使下列职权:(一)依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权;(二)对刑事案件进行审查,批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人;(三)对刑事案件进行审查,决定是否提起公诉,对决定提起公诉的案件支持公诉;(四)依照法律规定提起公益诉讼;(五)对诉讼活动实行法律监督;(六)对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督;(七)对监狱、看守所的执法活动实行法律监督;(八)法律规定的其他职权。包括了侦查权、批捕权、公诉权、提起公益诉讼权、诉讼监督权、执行监督权、法律规定的其他职权等。

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《宪法》第一百三十四条规定:人民检察院是国家的法律监督机关。法律监督即检察机关的性质。宪法是国家的根本大法,规定国家的根本制度和根本任务,其中也包括了国家机构的性质和任务。检察机关作为国家机构体系的一部分,在根本性质上区别于其他国家机关的,就在于法律监督。法律监督明确了检察机关在国家权力架构和国家机构序列中的特殊定位和特殊作用,即检察机关负有保障法制统一和法律正确实施的神圣使命。它表达了《宪法》对于检察机关作为一个专门的司法机关守护法律秩序的特别期许,能否发挥这样的作用,取决于检察机关能否正确全面充分履职。可见,检察权是权力和职责,法律监督是性质和功能,二者各有所指。

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在《宪法》中,任何一个机关的性质都是单一的,但职权多是复合的,不止一种,依职权发挥的作用也可能有多个面向,但九九归一,根本性质上必须同一。如法院是审判机关,但也有执行权;监察委员会是监察机关,职责为监督、调查、处置。性质具有恒定性、概括性、抽象性;职权具有法定性、复合性、易变性。机构的性质一旦确定,历久弥新,不会因职权调整而改变。但具体职权会随着时代变迁和任务需要而增加或减少。就检察机关来说,职务犯罪侦查职能调整至监察委员会,新增了公益诉讼检察职能,都是检察权变化的表象,但法律监督的性质却一直没有改变。所以,法律监督与检察权之间存在抽象与具体、功能与权能的上下层级关系。

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二、法律监督是性质,不是职权,不存在所谓广义的“法律监督权

法律监督是检察机关的宪法定位,但宪法和法律并没有使用“法律监督权”这一术语。《宪法》第一百三十四条所规定的法律监督机关与第一百二十八条规定的审判机关一样,分别明确了检察机关的法律监督性质和人民法院的审判机关性质。第一百三十一条规定:人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是与之类似的第一百三十六条却使用了“检察权”,显示出检察机关的性质与职权是有差别的。如果不理解这种差别和特殊性,难免认为应将第一百三十四条中的“法律监督机关”替换为“检察机关””,这样才会与人民法院、监察机关的表述相一致。但这种观点抹杀了法律监督的功能与价值。以职权上的概称取代功能上的指引,存在使检察制度异化的危险。

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现代检察制度诞生不过两百余年,是一个相对年轻的制度。检察机关从其诞生之初就承担了制约和制衡司法权力的使命,为了防止它成为一个凌驾于其他执法司法机关之上的机关、进而滥用权力,必须以客观义务来约束它恪守在法制的轨道上,始终以守护人的姿态维护法律实施、保障法制统一。因此,在定位上不能仅仅止步于行使检察权,还必须弘扬价值指引,昌明功能追求,这是法律监督的基本内涵。在这个意义上,《检察官法》第五条规定:检察官履行职责,应当以事实为根据,以法律为准绳,秉持客观公正的立场。理论上称之为客观义务,这种客观义务也可以看作法律监督的一个注脚。

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应当注意的是,《人民检察院组织法》第二十一条第一款规定:人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权,可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。……这里的法律监督职权不是《宪法》第一百三十四条所衍生出的法律监督权,而是职权意义上的诉讼监督权、执行监督权,即狭义的法律监督。这些均是《人民检察院组织法》第二十条第五项至第七项“实行法律监督”使用的手段,是监督的手段,而不是行使侦查权、批捕权、公诉权所使用的诉讼手段,因此,狭义的法律监督简称监督职权,与司法办案中的诉讼职权有所不同。

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由上可知,宪法和法律在表示检察机关整体权力时,不是用“法律监督权”,而是用“检察权”的概念。宪法和法律上并没有和“检察权”划等号、范围一样的“法律监督权”。实质上,“法律监督职权”“实行法律监督”等概念,均指在“检察权”概念下某些具体的检察“职权”。有人认为,检察机关性质是法津监督,检察权的性质、各种职权的性质就是监督。这种观点一是混淆了机关性质和职权的概念分类。二是混淆了监督与制约的关系,没有看到诉讼职权具有互相制约性,与监督是两码事(另文阐述)。另外,在检监衔接上,检察机关肯定也在行使检察权,对监察委员会移送的案件进行审查,决定釆取强制措施、提起公诉。但这也不是法律监督,双方是配合和制约关系。三是没有认真审视《人民检察院组织法》第二十条的规定,该条所规定的职权中,只有三项“实行法律监督”是监督性质的具体职权,其他的四项不是,是诉讼职权。

三、检察权包括监督职权和诉讼职权,职权意义的法律监督与司法办案是检察工作的两大主线

正确理解检察机关的性质和职能,不能脱离法律、放飞自我。而应回归法律规定本原,从法律条文和立法原意出发,运用法律解释的一般原理和方法准确把握其内涵,切忌望文生义,更忌断章取义。

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综合相关法律规定,可以很清楚地勾勒出一幅错落有致、层次分明的概念图景。法律监督是一元的宪法定位。检察权是检察机关依法拥有的所有职权的总称。一项权力是不是检察权,不能依检察权的内在属性来认定,而要根据法律是否授权给检察机关来判断。检察机关拥有某项权力是否正当、必要,在实质判断上要看社会环境对于法律监督作用的理解。如果理解得较为宽泛,那么,检察权配置就多一些;如果理解得较为狭窄,那么,检察权就配置的少。因此,相比检察权,法律监督更像一个弹性概念,这是其功能性、价值性特点所决定的,不能将它严格框定在程序和规范上。正是由于检察权缺乏实质内涵的特点,更应把法律监督的一元宪法定位置于最高位阶,仅在需要用权能概称检察机关活动的时候,才使用“检察权”这个术语。换言之,法律监督即检察机关行使检察权所发挥的作用、体现的功能。

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一元定位的下一个位阶,从检察权中可以划分司法办案和法律监督(狭义的)两类职权,进而延展为检察工作的两大主线。司法办案依据诉讼程序,针对犯罪分子的违法犯罪,追究刑事责任;法律监督(狭义的)依据监督程序,针对相关机关的诉讼违法,促进纠正整改。这也是《人民检察院组织法》第二十条的题中之义。如果把狭义的法律监督混同于宪法定位意义上的法律监督,将使概念层级关系发生混乱,指向不清、不知所云。也会使本来清晰的两大主线发生错乱:将彰显宪法定位的司法办案,扣在狭义的法律监督的头上,认为“办案也是监督”,或者以宪法定位的法律监督取代、抹杀狭义的法律监督,认为体现宪法定位的法律监督只有司法办案,提出“监督就是办案”,导致只抓办案、不管监督,一手硬、一手软,其实质是把检察机关缩减为一个诉讼机关或公诉机关,进而背离了宪法定位。

(供稿:北京市人民检察院法律政策研究室副主任 孙春雨)

(总第1184期)

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